Il diritto di accesso agli atti amministrativi è un elemento cardine della trasparenza della Pubblica Amministrazione (PA). Esso rappresenta il potere del singolo richiedente di ottenere l’ostensione di documenti detenuti dalla PA. Questo articolo esplora le diverse tipologie di accesso previste dall’ordinamento italiano, analizzandone caratteristiche, finalità e limiti, con un’attenzione particolare al bilanciamento tra trasparenza e protezione dei dati personali.
Il Principio di Trasparenza e il Diritto di Accesso
Il diritto di accesso si fonda sul principio di trasparenza, che impone alla PA di rendere accessibili le informazioni relative alla propria attività. Questo principio è essenziale per favorire la partecipazione dei cittadini alla vita pubblica e per consentire un controllo diffuso sull’operato delle istituzioni.
Quando parliamo di accesso ai documenti amministrativi è fondamentale chiarire cosa si intende per documento amministrativo: qualunque rappresentazione del contenuto di questi atti detenuti dalla P.A. può essere visionata e copiata se di interesse dell’istante mediante, appunto, l’applicazione del diritto di accesso ai sensi della L. 241/1990.
La prima domanda da porsi è: chi può accedere agli atti della Pubblica Amministrazione? Il legislatore stabilisce che può accedere chiunque abbia un interesse diretto, concreto ed attuale ad accedere all’atto.
Non è possibile avere un accesso generalizzato a tutti i documenti della Pubblica Amministrazione. Per esempio, non si può richiedere a una pubblica amministrazione tutta una serie di atti che riguardano la propria attività (per esempio tutti i permessi di costruire rilasciati dal Comune, laddove il mio intento è conoscere l’attività edilizia), non avendo un diritto concreto ed attuale richiesto dal legislatore.
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Deriva da questo tipo di interesse l'obbligo di motivazione della richiesta, cioè specificare alla Pubblica Amministrazione i motivi per i quali si chiede di accedere a un determinato documento amministrativo, dimostrando qual è la finalità e per quale motivo la P.A. dovrebbe concedere l'accesso.
Le Tre Tipologie di Accesso
L'ordinamento italiano prevede tre principali tipologie di accesso agli atti amministrativi:
- Accesso Classico o Procedimentale (ex L. 241/90): Regolamentato dalla legge n. 241 del 1990, riguarda il diritto degli interessati di prendere visione o estrarre copia di documenti amministrativi. È collegato alle specifiche esigenze del richiedente ed è caratterizzato dalla connotazione strumentale agli interessi individuali dell’istante, posto in una posizione differenziata rispetto agli altri cittadini che legittima il diritto di conoscere e di estrarre copia di un documento amministrativo.
- Accesso Civico Semplice (d.lgs 33/2013): Regolamentato dal decreto legislativo n. 33 del 2013, è imperniato su obblighi di pubblicazione gravanti sulla pubblica amministrazione e sulla legittimazione di ogni cittadino a richiederne l’adempimento.
- Accesso Civico Generalizzato (introdotto dal d.lgs . n. 97 del 2016 nel d.lgs 33/2013): Regolamentato dal decreto legislativo n. 97 del 2016, ha ad oggetto tutti i dati e i documenti e informazioni detenuti dalle pubbliche amministrazioni, ulteriori rispetto a quelli per i quali è stabilito un obbligo di pubblicazione. È riconosciuto proprio «allo scopo di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico».
Accesso Documentale: Finalità, Limiti e Distinzioni
L’accesso documentale, disciplinato dagli articoli 22 e seguenti della L. 241/1990, è il primo e più risalente accesso riconosciuto dall’ordinamento.
Il legislatore riconosce ai soggetti interessati, attraverso la disciplina dell’accesso documentale, la possibilità di tutelare “posizioni giuridiche qualificate di cui sono titolari”.
Le distinzioni e le valutazioni da effettuare in caso di richiesta di accesso documentale sono:
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- La valutazione dell’esistenza di un interesse “qualificato” come da dettato normativo;
- In caso di dati particolari (dati genetici e/o idonei a rivelare lo stato di salute e la vita sessuale), la presenza di un interesse di pari portata;
- L’impossibilità di utilizzare questo diritto per esercitare un “controllo generalizzato dell’amministrazione”.
Il responsabile del procedimento, quindi, laddove debba decidere se concedere o negare la richiesta di accesso agli atti, dovrà compiere una valutazione oggettiva sulla base della situazione specifica (che non tenga conto soltanto della motivazione prodotta dal richiedente) volta a rilevare:
l’interesse:
- diretto: che ci sia, cioè, una connessione evidente tra l’istante e il documento,
- concreto: che l’esigenza di tutela non sia astratta né meramente ipotetica;
- attuale: che il documento abbia riflessi attuali sulla posizione giuridica tutelata.
la corrispondenza: Il nesso di strumentalità o la connessione con una situazione giuridica che l’ordinamento protegge attraverso la concessione di strumenti di tutela (non importa se essi siano giurisdizionali o amministrativi);
Valutata positivamente la pertinenza della richiesta, poi, non potrà far altro che accordare all’istante l’accesso totale anche a quei documenti che dovessero contenere informazioni personali (rispettando ovviamente le ulteriori procedure previste dalla norma).
L’art 24 comma 7 della L. 241/90 statuisce infatti, in linea di principio, la sostanziale priorità del diritto all’accesso ai documenti amministrativi sul diritto alla riservatezza dei terzi in tutti quei casi in cui l’istanza ostensiva sia preordinata alla tutela ed alla difesa di propri interessi giuridici.
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Nello specifico, però, l’operatore dovrà operare alcune distinzioni riassumibili in tre punti:
- con riferimento ai dati personali comuni, il diritto all’accesso ai documenti amministrativi prevale sempre sull’interesse alla riservatezza, a prescindere dalla preordinazione dell’accesso ad esigenze di difesa;
- con riferimento ai dati personali idonei a rivelare l’origine razziale ed etnica, le convinzioni religiose, filosofiche o di altro genere, le opinioni politiche, l’adesione a partiti, sindacati, associazioni od o organizzazioni a carattere religioso, filosofico, politico o sindacale) il diritto d’accesso prevale solo laddove sia strettamente necessario alla tutela del diritto di difesa di interessi giuridici dell’istante;
- con riferimento ai dati genetici e/o idonei a rivelare lo stato di salute e la vita sessuale, secondo la disciplina dell’attuale codice privacy (art 60 D.lgs. 196/03), il diritto di accesso prevale esclusivamente “se la situazione giuridicamente rilevante che si intende tutelare con la richiesta di accesso ai documenti amministrativi, è di rango almeno pari ai diritti dell’interessato, ovvero consiste in un diritto della personalità o in un altro diritto o libertà fondamentale“.
Laddove, quindi, nella concreta situazione di fatto, l’interesse all’ostensione sia effettivamente indispensabile all’esercizio del diritto, l’accesso prevarrà sempre rispetto al diritto alla riservatezza (ma, in ogni caso, a condizione che sia rispettato il principio di minimizzazione). In caso di dubbi sulla natura dei dati personali presenti nei documenti, suggerisco ovviamente di coinvolgere il DPO dell’ente che potrà così apporre il proprio parere qualificato.
Ricordo, per completezza, che il diritto d’accesso, anche laddove abbia ad oggetto documenti amministrativi contenenti quei dati convenzionalmente chiamati dati sensibili o sensibilissimi, può, secondo la prevalente giurisprudenza e dottrina, esercitarsi anche mediante l’estrazione di copia.
Accesso Civico Semplice: Portata e Finalità
L’accesso civico cd “semplice”, invece, ha una portata alquanto limitata in quanto riguarda esclusivamente la possibilità di accedere a documenti, informazioni e dati oggetto di pubblicazione obbligatoria (articolo 5, comma 1, d. lgs. n. 33/2013). Non richiede, infine, requisiti di qualificazione da parte del richiedente e può essere esercitato da chiunque in caso di mancata pubblicazione.
Finalità di questa tipologia di accesso che verrà rivolto dall’istante al Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza è assicurare il rispetto dei dettami previsti dal d.lgs 33/2013 anche in caso di “pigrizia” dell’ente. Il bilanciamento tra i principi, in questo caso, seguirà le regole sulla pubblicità di cui abbiamo discusso precedentemente (comprese le attività di oscuramento e deindicizzazione dei contenuti).
Accesso Civico Generalizzato: Un Controllo Diffuso sull'Amministrazione
L'accesso civico "generalizzato" (art. 5 co.2 del d.lgs. n. 33/2013) crea maggior confusione all’interno della Pubblica amministrazione.
Senza alcuna necessità di motivazione né di interesse, infatti, può essere rivolto a “tutti i dati e i documenti e informazioni detenuti dalle pubbliche amministrazioni, ulteriori rispetto a quelli per i quali è stabilito un obbligo di pubblicazione” e richiede necessariamente un provvedimento espresso e motivato, da comunicare al richiedente e agli eventuali controinteressati, nel termine di trenta giorni dalla presentazione della domanda. Termine derogabile (per ulteriori 10 giorni) soltanto quando la richiesta deve essere comunicata a un eventuale controinteressato.
Scopo di questo tipo di accesso è quello di “favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico”.
Non prevedendo un interesse giuridico soggettivo da proteggere può essere esercitato da chiunque e porta molto spesso ad una attività valutativa complessa per gli uffici chiamati di volta in volta a bilanciamento tra l’interesse pubblico alla disclosure generalizzata e la tutela di alcune posizioni considerate meritevoli dall’ordinamento ed esplicitate all’interno del d.lgs 33/2013.
Il decreto “trasparenza”, infatti, individua una classificazione di interessi, pubblici (art. 5 bis, comma 1) e privati (art. 5 bis, comma 2) suscettibili di determinare una eventuale esclusione dell’accesso, cui si associano i casi di divieto assoluto (art. 5 bis, comma 3) - rinviando, poi, alle linee guida ANAC quanto alla precisazione dell’ambito operativo dei limiti e delle esclusioni.
Accesso agli Atti: Eccezioni e Limiti
L’amministrazione chiamata in causa è tenuta, in primo luogo, a verificare la presenza di eccezioni assolute (quelle contenute nell’art 5 bis al comma 1) e in secondo luogo se l’ostensione degli atti possa determinare un pregiudizio concreto e probabile agli interessi indicati dal legislatore. Deve, cioè, sussistere un preciso nesso di causalità tra l’accesso e il pregiudizio che non sempre è facile rilevare.
L’amministrazione dovrà infatti:
- indicare chiaramente quale - tra gli interessi elencati all’art. 5 bis, co. 1 e 2 - viene pregiudicato;
- valutare se il pregiudizio (concreto) prefigurato dipende direttamente dalla disclosure dell’informazione richiesta;
- valutare se il pregiudizio conseguente alla disclosure è un evento altamente probabile, e non soltanto possibile.
Può però aiutare a risolvere le questioni più spinose la possibilità per gli uffici di consentire un accesso parziale ai documenti richiesti se i limiti rilevati dall’amministrazione “riguardano soltanto alcuni dati o alcune parti del documento richiesto” (è possibile cioè l’ostensione del documento oscurando ad esempio i dati personali ivi presenti) (art. 5 bis, comma 4, secondo alinea).
Gli enti, infatti, sono tenuti a privilegiare la scelta che, pur non oltrepassando i limiti di ciò che può essere ragionevolmente richiesto, sia la più favorevole al diritto di accesso del richiedente. Il principio di proporzionalità, infatti, esige che le deroghe non eccedano quanto è adeguato e necessario per raggiungere lo scopo perseguito (cfr. sul punto CGUE, 15 maggio 1986, causa C-222/84; Tribunale Prima Sezione ampliata 13 aprile 2005 causa T 2/03).
Nella risposta negativa o parzialmente tale, sia per i casi di diniego connessi all’esistenza di limiti di cui ai commi 1 e 2 che per quelli connessi all’esistenza di casi di eccezioni assolute di cui al comma 3, l’amministrazione è tenuta a una congrua e completa motivazione.
PA Digitale: La Protezione dei Dati Personali
Salvo che non sia possibile un accesso parziale, con oscuramento dei dati, alcuni divieti di divulgazione sono previsti dalla normativa vigente in materia di tutela della riservatezza con riferimento a:
- dati idonei a rivelare lo stato di salute, ossia a qualsiasi informazione da cui si possa desumere, anche indirettamente, lo stato di malattia o l’esistenza di patologie dei soggetti interessati, compreso qualsiasi riferimento alle condizioni di invalidità, disabilità o handicap fisici e/o psichici (art. 7-bis, comma 6, d. lgs. n. 33/2013).
- dati idonei a rivelare la vita sessuale (art. 7-bis, comma 6, d. lgs. n. 33/2013).
- dati identificativi di persone fisiche beneficiarie di aiuti economici da cui è possibile ricavare informazioni relative allo stato di salute ovvero alla situazione di disagio economico-sociale degli interessati (limite alla pubblicazione previsto dall’art. 26, comma 4, d. lgs. n. 33/2013)
Nella valutazione del pregiudizio concreto quindi, bisogna far riferimento ai principi generali sul trattamento dei dati e, in particolare, ai principi di necessità, proporzionalità, pertinenza e non eccedenza, in conformità al quadro normativo in materia di protezione dei dati personali introdotto dal Regolamento (UE) n. 679/2016.
Lo scopo dell’accesso civico generalizzato, infatti, non è la difesa di un interesse giuridico soggettivo dell’istante, ma una forma di controllo sulla pubblica amministrazione da parte del cittadino. Nel vigilare sull’attività amministrativa, difficilmente l’istante potrebbe trovare beneficio nell’ostensione di informazioni personali di un altro soggetto e nella valutazione del pregiudizio concreto non si può non considerare il rischio potenziale del controinteressato anche alla luce del fatto che ai fini della valutazione del pregiudizio concreto:
- vanno prese in considerazione le conseguenze (anche legate alla sfera morale, relazionale e sociale) che potrebbero derivare all’interessato (o ad altre persone alle quali esso è legato da un vincolo affettivo) dalla conoscibilità, da parte di chiunque, del dato o del documento richiesto;
- vanno presi in considerazione quelle categorie di dati personali che, pur non rientrando nella definizione di dati sensibili e giudiziari, richiedono una specifica protezione quando dal loro utilizzo, in relazione alla natura dei dati o alle modalità del trattamento o agli effetti che può determinare, possano derivare rischi specifici per i diritti e le libertà fondamentali degli interessati (si pensi, ad esempio, ai dati genetici, biometrici, di profilazione, sulla localizzazione o sulla solvibilità economica).
- va presa in considerazione la riutilizzabilità totale dei documenti ottenuti attraverso l’esercizio dell’accesso civico generalizzato “senza ulteriori restrizioni diverse dall’obbligo di citare la fonte e di rispettarne l’integrità”.
Tutela Dati Personali: Strumenti "By Default"
L’ente, in pratica, per non incorrere in responsabilità nel dare riscontro alla richiesta di accesso civico generalizzato, dovrebbe adottare “by default” tutte le misure necessarie alla salvaguardia dei diritti dell’interessato, privilegiando le tecniche di anonimizzazione dei dati personali in esso presenti, almeno quando l’esigenza informativa, alla base dell’accesso generalizzato, possa essere raggiunta senza implicare il trattamento dei dati personali.
Modalità di Esercizio del Diritto di Accesso
Come si esercita il diritto di accesso? Possiamo avere due modalità per arrivare ad ottenere una copia o prendere visione di un atto: un accesso formale o un accesso informale. Qual è la discriminante, l’elemento che ci fa propendere per l’una o l’altra tipologia di accesso? La presenza o meno di soggetti controinteressati.
Partiamo da quello più semplice: nel caso di accesso informale, quindi non ci sono controinteressati, il legislatore ci dice che la richiesta che viene fatta può anche essere verbale, quindi in modo molto semplice e veloce perché è un documento che riguarda il soggetto richiedente, quindi non ci sono problemi di coinvolgimento di soggetti diversi.
Ovviamente nel momento in cui io sono controinteressato a una richiesta di accesso e penso che potenzialmente posso essere leso in un mio diritto, ho il diritto di sapere che qualcuno vuole accedere a quegli atti. La Pubblica Amministrazione deve inoltrare la richiesta ai controinteressati i quali possono anche presentare una motivata opposizione all’accesso entro 10 giorni da quando ricevono la comunicazione. Quindi, questo vuol dire che se Tizio richiede di accedere a un documento nel quale io sono menzionata e rispetto al quale potrei subire una lesione di un mio diritto o interesse, io ho il diritto di oppormi. In questo caso, ho 10 giorni di tempo da quando mi arriva la comunicazione.
Tutto questo procedimento deve concludersi nel termine di 30 giorni dalla richiesta, quindi è comunque un procedimento molto veloce.
Accesso Formale: Procedura Dettagliata
Il diritto di accesso documentale si esercita in via formale con richiesta scritta indirizzata al responsabile del procedimento. Il richiedente ha l’obbligo di motivare la propria richiesta e di indicare gli estremi del documento in oggetto ovvero gli elementi che ne consentano l’individuazione. È richiesto inoltre di specificare e, ove occorra, comprovare l’interesse connesso all’oggetto della richiesta, nonché di dimostrare la propria identità e, se necessario, i propri poteri di rappresentanza del soggetto interessato.
Comunicazione ai Controinteressati
Qualora sia riscontrata l’esistenza di controinteressati, l’unità organizzativa responsabile è tenuta a dare comunicazione agli stessi in ordine all’avvenuta richiesta di accesso documentale mediante invio di copia dell’istanza con lettera raccomandata con avviso di ricevimento o con altro mezzo idoneo a documentarne la ricezione. I soggetti controinteressati sono individuati anche in relazione al contenuto degli atti connessi, ovvero quelli nello stesso richiamati e appartenenti al medesimo procedimento, fatte salve le eccezioni di legge o di regolamento.
Entro dieci giorni dalla ricezione della comunicazione i controinteressati possono presentare una motivata opposizione all’accesso. Decorso il termine di dieci giorni, l’Università, verificata la regolare ricezione della comunicazione da parte dei controinteressati, provvede sulla richiesta di accesso presentata.
Accoglimento della Richiesta di Accesso Documentale
L’accoglimento della richiesta di accesso è formalizzato in apposito atto. L’atto di accoglimento dell’istanza di accesso documentale viene inviato al richiedente mediante mezzo idoneo ad accertarne la ricezione. L’accoglimento della richiesta di accesso a un documento comporta anche la facoltà di accesso agli altri documenti nello stesso richiamati e appartenenti al medesimo procedimento, fatte salve le eccezioni di legge o di regolamento.
Modalità di Accesso ai Documenti
Il diritto di accesso si esercita mediante esame e/o estrazione di copia dei documenti amministrativi nei modi e con i limiti indicati dalla normativa vigente in materia. L’esame dei documenti è effettuato dal richiedente previa esibizione di un valido documento di riconoscimento o da persona da lui incaricata a mezzo di delega, cui deve essere allegata fotocopia di un documento di riconoscimento del delegato e del delegante, alla presenza del personale preposto presso l’ufficio dell’unità organizzativa indicata nell’atto di accoglimento della richiesta, negli orari di servizio specificati e nell’arco temporale entro il quale il richiedente può esercitare il diritto di accesso, che non può comunque essere inferiore a giorni quindici decorrenti dalla data di comunicazione dell’atto di accoglimento della richiesta.